- Problemen in huidig stelsel van schuldhulpverlening
In het rapport ‘Een onbemind probleem’ schetst In ’t Veld een ‘kafkaësk’ beeld van de situatie waarin mensen met problematische schulden terecht komen. In een toelichting zegt hij: “Het aantal voorschriften is enorm terwijl het hier gaat om een categorie mensen die niet is uitgerust om met bureaucratie om te gaan. Er is geen andere groep in Nederland die aan zoveel regels moet voldoen.”
Een van de grootste problemen is dat de meeste mensen met problematische en risicovolle schulden (88%!) niet bereikt worden. Er is een grote drempel om van schuldhulpverlening gebruik te maken: men ziet het als een laatste redmiddel voor erge gevallen waar men zichzelf te lang niet toe rekent, er is schaamte, gemeenten schrikken gebruik ervan soms af, er worden allerlei bureaucratische en formele drempels gelegd, etc. Er is bovendien een grijs gebied ontstaan waarin schuldenaars die zich melden voor schuldhulpverlening niet in behandeling worden genomen, daardoor geen beschikking ontvangen en dus daartegen niet in beroep kunnen gaan. Wie zich een tijdje verdiept in de Nederlandse schuldenindustrie, zit al snel met de handen in het haar. We leveren Nederlanders met de grootste sores over aan een soort bureaucratische hydra (mythologisch driekoppig monster). Iedere keer als je aan één voorwaarde hebt voldaan, doemen er weer drie nieuwe op. Voordat je van je schulden af bent, ben je jaren verder.
Weet je alle hindernissen te nemen, dan blijkt het stelsel niet snel te helpen: Het moment waarop hulp wordt gevraagd is vaak relatief laat en het daarop volgende tempo van hulpverleningstrajecten is relatief laag, waardoor de schulden te lang verder escaleren en oplossingen steeds moeilijker worden.
Op gemeentelijk niveau is de aanwezige expertise te vaak niet van de noodzakelijke kwaliteit. Dat heeft te maken met gepleegde bezuinigingen door Rutte II en/of de gemeenten, met het dominant zijn van mantra’s als zelfredzaamheid, de calculerende, potentieel frauderende burger en de eigen verantwoordelijkheid, en met onvoldoende kennis bij de professionals en het gebrek aan toezicht daarop. Bij gemeentelijke ombudsmannen is een stijging te zien van het aantal klachten over schuldhulpverlening.[i] Dit sluit aan op het rapport van de Nationale Ombudsman (Een open deur, 19 januari 2018).
Het gevolg hiervan is dat een groot deel (waarschijnlijk zo’n een derde van degenen die in de schuldsanering weten door te dringen) van de mensen die wel hulp krijgen eindigt niet schuldenvrij of in een duurzame financiële situatie. Bovendien lijkt er ook een hoge recidive te zijn: mensen komen opnieuw in problematische schuldensituaties. Dat komt vooral omdat er weinig energie gestoken wordt om schuldenaren te helpen, alles is gericht op de belangen van de schuldeisers en de naleving van complexe, harde regels. Het hele systeem is onbeheersbaar ingewikkeld geworden. En het maatschappelijk en individueel leed van schulden zou veel kleiner kunnen zijn als de rechtsgang zich concentreerde op oplossingen, in plaats van schuld.
Schuldeisers worden van alle inspanningen niet veel wijzer. Gemiddeld ontvangen 50% van de schuldeisers in de schuldsanering maar zo’n 10-12% van hun vorderingen terug.
De rechterlijke macht raakt overbelast met bewindszaken. Kwaliteit komt daardoor ook daar onder druk.
Vergis je niet: dit is niet alleen duur en pijnlijk voor schuldenaren. Het kost ons allemaal (de belastingbetaler) bakken met geld. Zeker een half miljard (500 miljoen) euro per jaar aan directe kosten en zeker ook miljarden euro’s aan indirecte kosten. Neem alleen al de overheidsuitgaven aan de gigantische schuldbureaucratie: het beschermingsbewind (115 miljoen euro per jaar extra uitgaven aan bijzondere bijstand om deze bewindvoerders te betalen – in twee jaar tijd verdubbeld), schuldhulpverlening (229,5 miljoen), extra geld van staatssecretaris Jetta Klijnsma voor schuldhulpverlening (100 miljoen), rechters (onbekend), saneringsbewindvoerders (onbekend). En dan heb ik het nog niet eens over de indirecte kosten van criminaliteit, gezondheidsproblemen, verzuim, mensen die jaren vastzitten in de bureaucratie en ga zo maar door. Het vraagt inzet van hulpverleners, wijkteams, deurwaarders, bewindvoerders enzovoorts. Als een gezin uit huis wordt gezet dan heeft de gemeente de kosten van de maatschappelijke opvang, maar ook instanties als maatschappelijk werk en jeugdzorg moeten in actie komen. Dit impliceert dat de gemeentelijke uitgaven voor bewind in twee jaar tijd ruim verdubbeld zijn. Voor gemeenten trekt dit een zware wissel op het budget bijzondere bijstand. Dan zijn er nog kosten als ziektekosten, verloren arbeidsuren, langere uitkeringsduur en huisuitzettingen. Per huishouden met ernstige financiële problemen lopen deze kosten al snel op tot zo’n € 100.000. De maatschappelijke kosten van problematische schulden zijn volgens het Nibud 11 miljard euro per jaar (!). Tegen deze achtergrond is het begrijpelijk dat recent een pleidooi was te lezen om een generaal pardon te geven aan alle problematische schulden: zie de column van Amma Asante in de Volkskrant, 5 augustus 2018: https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/tijd-voor-een-armoede-en-schuldenpardon~bbada17f/
Mensen met schulden zijn een verdienmodel geworden voor een industrie van incassobureaus, deurwaarders, bewindvoerders en ook de overheid. En aan de andere kant verhogen we dus juist de overheidsuitgaven. Jesse Frederik beschrijft goed hoe dit werkt: ‘Om te begrijpen hoe het zo ver is gekomen, moeten we beginnen met een simpele vraag: hoe is het mogelijk dat gemeenten 115 miljoen euro per jaar kwijt zijn aan bewindvoering? En dat dit bedrag bovendien nog steeds toeneemt? In Apeldoorn, vertelt wethouder Johan Kruithof (PvdA), zijn ze zelfs gestopt de kosten te begroten. ‘Het is niet meer te begroten’, stelt hij. ‘Als iemand het aanvraagt, hebben wij te betalen.’ De ironie is dat de meeste mensen juist onder bewind komen dankzij doorverwijzende wijkteams, schuldhulpverleners of maatschappelijk werkers. En verdomd, als dat geen gemeentelijke instanties zijn. Neem de schuldhulpverlening, waar de ingang gebarricadeerd is met intakeformulieren. De gemeentelijke schuldhulpverleners willen het liefst mensen met nette ordners – niet mensen met een Aldi-tas vol ongeopende post. Orde scheppen in zulke administratieve chaos duurt namelijk lang en mislukt meestal alsnog. En dus sturen de schuldhulpverleners van de gemeente mensen graag door naar bewindvoerders die worden betaald door, jawel, de gemeente. Een bewindvoerder krijgt dan de schone taak die intakeformulieren door te ploegen zodat mensen weer door de schuldhulpverlening geholpen kunnen worden. Van het kastje naar de muur, zodat de muur je weer bij het kastje kan brengen. Hierin schuilt een belangrijke les voor iedere wethouder: je kunt wel op een plek bezuinigen, maar wie zegt dat je de kosten dan niet elders maakt? De schuldhulpverleners in vaste dienst van de gemeenten hebben de opdracht zoveel mogelijk mensen schuldvrij te maken, tegen zo laag mogelijk kosten. Niemand vraagt hen: hoe vaak werp je eigenlijk een moeilijk geval over de schutting? En hoe vaak staat aan de andere kant van die schutting een bewindvoerder die voor 1.100 gemeente-euro’s per jaar jouw werk gaat doen? De harde waarheid is dat dit voortdurend gebeurt. Kijk naar de gemeente Apeldoorn, waar wethouder Kruithof zich zo’n zorgen maakt over de kosten. In 2012 kondigde Apeldoorn aan minder te gaan doen met minder. ‘Het oplossen van schulden is voortaan een traject waarin de klant eerst aan het werk moet’, lezen we in het ‘Meerjarenplan schuldhulpverlening’. En: ‘Voor wat betreft budgetbeheer is de opdracht eenvoudig: het aantal klanten moet omlaag.’ In twee jaar tijd verdubbelden de kosten van bewindvoering. Overal in het land was dat hetzelfde liedje: het Rijk bezuinigde op gemeenten en gemeenten bezuinigden op schuldhulp. In Delft constateerde de wethouder dat 186 Delftenaren uit het wegbezuinigde ‘Budgetbeheer’ opeens in de registers van de bewindvoerders opdoken. Het was een bezuiniging die uiteindelijk meer kostte dan opleverde. Het is de Wet van Behoud van het Probleem: mensen met problemen zoeken oplossingen, en als je de ene oplossing wegneemt, dan zoeken ze een andere.
Goed, nu kun je zeggen: ach, of we het nu ‘schuldhulp’ of ‘bewindvoering’ noemen, het belangrijkste is dat mensen met schulden worden geholpen. Maar het probleem is dat bewindvoering iets totaal anders is. Na drie jaar schuldhulp ben je van je schulden verlost. Bewind is daarentegen het Hotel California van de schuldenindustrie: je komt er zo in, maar kom er maar eens uit. Bedenk: we hebben het hier over een wet die is geschreven voor psychiatrische patiënten. Zolang er ‘grond’ was – je was gek en je bleef gek – bleef je onder bewind, zelfs als je het daar zelf niet mee eens was. Maar nu worden er tienduizenden kerngezonde mensen onder bewind gehouden – soms tegen hun zin.’
Jesse Frederik noemt het huidig stelsel van schuldhulpverlening ‘vernederend, duur en ineffectief’.[ii]
‘Van je schulden afkomen in Nederland is zoiets als het lopen van een bureaucratische triatlon. Maar dan zonder training. In het kort komt het hierop neer:
- Schuldsanering is voor de schuldenaar een hel.
- Schuldsanering geeft schuldeisers hun geld niet terug.
- De enige die baat heeft bij deze industrie is de schuldenindustrie zelf.
- Jij en ik betalen voor deze gigantische verspilling.’
Van het huidige systeem worden vooral private bewindvoerders beter, schuldeisers noch schuldenaren schieten er weinig mee op. Er gaat nu ook veel tijd verloren. De aanvraagprocedure is lang en er is, ook als van begin af aan duidelijk is dat die er niet zal komen, toch de verplichting om eerst een minnelijk traject te volgen. Soms lopen trajecten daardoor op naar zes jaar. Ondertussen lopen schulden verder op, vooral ook door boetes en administratieve maatregelen.
2. Nieuw stelsel van schuldhulpverlening
Er moet een geheel ander, veel effectiever stelsel van schuldhulpverlening. Jesse Frederiks stelde twee alternatieve systemen voor[iii] naar het voorbeeld van Zweden en de Verenigde Staten. In Zweden is de schuldhulpverlening genationaliseerd in een Koninklijk Incassobureau. Zit je diep in de schulden, dan kan je het Koninklijk Incassobureau vragen om schuldsanering. Deze dwingt schuldeisers om hiermee akkoord te gaan. Er komt geen rechter meer aan te pas. Zweden heeft bureaucratische eenvoud bereikt, maar is ook nog steeds streng bij het verlenen van een schone lei. Op dit punt kunnen we beter kijken naar de Verenigde Staten. Want het zal misschien verbazen, maar nergens ter wereld gaat men zo soepel om met schulden als in de VS. Afscheid nemen van je schulden is in de VS doodeenvoudig. Je stapt naar de rechtbank met een verzoek om schuldverlichting. Je levert een lijst met je bezittingen aan. Je draagt bezittingen die niet op een lange lijst van uitzonderingen staan over aan de rechtbank. En voilà: de rechter verleent je een schone lei. Het hele proces duurt doorgaans niet langer dan een maand of drie en elke Amerikaan krijgt eens in de acht jaar de mogelijkheid om gebruik te maken van zo’n persoonlijk faillissement. Het grootste verschil met Nederland? In de VS hoef je geen toekomstig inkomen af te staan. Je hoeft, kortom, niet drie jaar te bloeden voor je schuldeisers. In Amerika redeneren ze namelijk anders: de schuldeiser is net zo schuldig als de schuldenaar. Hij moest toch ook zo nodig een hypotheek verstrekken aan iemand die dat nooit kon betalen? Nou, dan deelt hij ook maar mee in de verliezen. Krijg je in Nederland een deurwaarder voor je neus, dan dreigt hij je failliet te verklaren. In de Verenigde Staten is dat eigenlijk andersom. Slechts een fractie van een procent van alle Amerikaanse faillissementsaanvragen komt van schuldeisers. In Nederland is dat bijna 70%.
Voor hypotheekschulden willen we, zoals hierboven al aangegeven, het stelsel invoeren dat het risico van marktwaarde (‘onder water staan’ van je huis – de hypotheek is hoger dan de marktwaarde) bij de hypotheekbank komt te liggen. Wordt het onderpand, de woning, ingeleverd bij de bank, dan vervalt de hypotheek. Ook willen we het faillissementsrecht voor persoonlijke faillissementen aanpassen aan de Amerikaanse praktijk.
Dan nog zal denken wij schuldhulpverlening nodig blijven. We kiezen daarbij niet voor een nationale regeling zoals in Zweden, maar voor een integratie van de regelingen van Wgs en Wsnp, waarbij de gemeente de bevoegdheden krijgt die de rechter nu heeft, en de rechter alleen oordeelt in beroep tegen beschikkingen van de gemeente.[iv] Dit zorgt ervoor dat schulden sneller worden aangepakt (er is geen Wgs procedure nodig (die soms wel twee jaar kan duren!) voordat je naar de Wsnp kan) en daardoor minder escaleren, en dat er dicht bij de burger een publiek loket is.
Alle drempels om te worden toegelaten tot schuldhulpverlening moeten vervallen. De enige toets wordt of er sprake is van problematische schulden, schulden die zonder hulp niet meer terugbetaald kunnen worden gegeven de individuele omstandigheden van de schuldenaar. De hoogte van de schulden zijn dus niet bepalend, maar de terugbetalingscapaciteit, niet alleen in financiële zin, maar in de meest brede zin. Toegang is vrijwillig, maar kan ook door de rechter worden opgelegd op verzoek van de gemeente waar de schuldenaar woont, indien de schuldenaar zelf niet in staat is zijn problemen aan te pakken en wel maatschappelijke kosten of veroorzaakt. De gemeente krijgt daartoe een zorgplicht.
De toegang tot schuldhulpverlening moet eenduidig worden gedefinieerd, behandeld en geregistreerd. Iedereen die zich meldt bij de gemeente met verzoek om hulp met schulden of die in het kader van vroegsignalering door de gemeente zelf of door anderen als zodanig wordt aangemeld, krijgt een onafhankelijke cliëntondersteuner. Er is altijd een persoonlijke intake bij de gemeente, waarbij de ondersteuner aanwezig is. Gemeenten moeten de aanmelding zo laagdrempelig mogelijk organiseren. Daarbij moet speciaal aandacht worden gegeven aan mensen die laaggeletterd, laagcijferig, en/of ernstig digibeet zijn. Een afwijzing voor schuldhulpverlening moet in een schriftelijke, op de individuele omstandigheden gemotiveerde beschikking binnen zes weken na de initiële, eerste aanmelding bij de gemeente volgen. Deze afwijzing is vatbaar voor beroep bij de rechter.
De gemeente gaat de schuldhulpverlening zelf, publiek organiseren. De Wsnp (schuldsanering via de rechter) en schulden beschermingsbewind via de Wcbm vervallen. Ook de schulden-bewindvoering via de Wcbm vervalt. Bewindvoerders en begeleiders zijn rechtstreeks in dienst van de gemeente. De gemeente en deze professionals moeten voldoen aan een landelijk, onafhankelijk keurmerk. De certificering wordt periodiek onafhankelijk her-beoordeeld. Bij niet voldoen aan het keurmerk grijpt SZW in en organiseert op kosten van de gemeente zelf tijdelijk de dienstverlening.
Mensen die diep in de schulden zitten zijn niet zelfredzaam, blijkt keer op keer uit onderzoek. Regels worden te strikt toegepast, waardoor veel mensen uit een hulpverleningstraject vallen. Geef uitvoerders daarom meer ruimte om uitzonderingen te maken, want er is niet één formule. Niet elke schuld is gelijk geboren. Geef hulpverleners daarnaast een bureaucratievrij budget dat ze naar eigen inzicht kunnen inzetten. Geld dat vrij te besteden is om echt maatwerk te leveren en zo grotere maatschappelijke problemen te voorkomen. Op gemeentelijk niveau zijn hier al succesvolle pilots mee geweest. Uit de evaluatie van zo’n experiment in Zaanstad, waarbij sociale wijkteams 800.000 euro kregen om naar eigen inzicht te besteden, bleek hoe succesvol dit kan zijn.
De gemeente moet binnen zes weken een hulpverleningsplan vaststellen, op maat opgesteld gegeven de specifieke situatie van de schuldenaar, waarna een voor iedereen bindend schuldenmoratorium ontstaat: alle schulden worden bevroren en incasso’s kunnen alleen via de gemeente plaatsvinden en alleen in overeenstemming met het plan. De mogelijkheid van een adempauze met een schuldenbevriezing om de situatie eerst te stabiliseren wordt structureel en kan door de gemeente zelf worden opgelegd.
De gemeente kan bewindvoering en budgetbeheer instellen en schulden overnemen. Schulden overnemen kan veel geld besparen. Gemeenten kunnen dat nu al doen. Na drie jaar schuldsanering krijgen schuldeisers vaak nog geen 10 procent van hun geld terug. Als gemeente kun je beter sneller om tafel met schuldeisers: ‘Jullie krijgen nu je 10 procent, dan nemen wij de schuld over.’ Dat is geen liefdadigheid, maar een investering. Ga maar na: momenteel kost drie jaar een bewindvoerder aanstellen zo’n 5.000 euro. En dan is er aan het eind van de rit vaak bijna niks opgelost. Voor datzelfde geld kun je ongeveer 50.000 euro aan schulden opkopen en oplossen. Zo bespaar je niet alleen op de kosten van de bewindvoering, maar ook op uitkeringen, jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg, schuldhulpverlening, ziekteverzuim en ga zo maar door. De gemeenten Den Haag en Leiden laten zien dat dit werkt. De verlammende stress valt weg door het schuldopkoopprogramma en er ontstaat ruimte om verder te kijken. Ruimte voor de schuldenaar die gebruikt kan worden om te investeren in het opdoen van financiële kennis om herhaling te voorkomen, in het volgen van een opleiding of het vinden van een baan. Schuldsanering kan ook collectief geregeld worden. Maak met bijvoorbeeld woningcorporaties een afspraak over alle problematische schulden van inwoners van een gemeente. Zo kan enorm worden bespaard op uitvoeringskosten. Een saneringstraject voor een enkele burger kost de gemeente namelijk zo’n 3.000 euro, terwijl de afloscapaciteit van een schuldenaar met een minimuminkomen maar 1.800 euro is.
Bewindvoerders zijn bij de gemeente in dienst en moeten gediplomeerd zijn. Het plan moet naast op het maximaal betalen van de schulden ook gericht zijn op het bieden van nieuw perspectief voor de schuldenaar. Er is intensieve begeleiding gericht op het verkrijgen van houdingen en vaardigheden (in die volgorde) die de kans op recidive effectief verkleint. Eventuele kosten daarvan worden gefinancierd uit de bijzondere bijstand. Begeleiders moeten goed opgeleid zijn en ruime regel- en budgetruimte hebben. Gemeenten krijgen hiertoe ruime extra middelen. Bij de verdeling van het geld over de gemeenten wordt uitgegaan van cijfers over armoede en schulden per gemeente. De registraties daarvan worden aanzienlijk verbeterd.
Huisuitzettingen bij geen beschikbare andere woning, en afsluiting van water en energie moeten voortaan vooraf bij de rechter getoetst worden aan normen die ook omvatten dat de maatschappelijke problemen daar niet mee vergroot worden (hetgeen in ieder geval aan de orde is indien dakloosheid of gevaar voor de gezondheid dreigt), of in het kader van de gemeentelijke zorgplicht aantoonbaar geen andere oplossingen beschikbaar zijn en of er geen minderjarige kinderen zijn.
Schuldenaren en schuldeisers kunnen over besluiten van de gemeente in beroep bij de rechter. Zo’n beroep heeft geen schorsende werking.
Na drie jaar worden resterende schulden kwijtgescholden, tenzij de schuldenaar onvoldoende meewerkt, dan wordt deze termijn verlengd (in plaats van, zoals nu, de schuldhulpverlening te staken).
Noten:
[i] bronnen: gemeentelijke ombudsman.nl, gemeentelijke ombudsman Rotterdam 2014, Kind van de Rekening, Zicht op schuldhulpverlening in Nederland, L. van Tilburg (2010).
[ii] https://decorrespondent.nl/6162/de-schuldsanering-is-vernederend-duur-en-ineffectief-maar-het-kan-anders/2778909354936-ad08f512
[iii] Idem.
[iv] Dit voorstel sluit aan bij een voorstel van Jesse Frederik in: https://decorrespondent.nl/7871/denk-mee-over-onze-voorstellen-aan-de-tweede-kamer-om-problematische-schulden-terug-te-dringen/3549626019588-7f6ed420